Grands concepts : Le Public Interest Litigation, ou le prétoire ouvert à tous

En 2026, la Cour suprême de l’Inde réclame les avis d’imposition d’un requérant pour vérifier qu’il agit « dans l’intérêt public », renvoie un avocat qui avait déposé vingt-cinq recours, et raille le « publicity interest litigation ». La même Cour avait pourtant, un demi-siècle plus tôt, inventé le Public Interest Litigation pour ouvrir son prétoire au détenu sans avocat et au travailleur asservi — au point qu’une simple lettre suffisait à la saisir. Deuxième volet de notre série « Concepts & institutions de l’Inde » : l’histoire d’une procédure qui a fait du citoyen indien le procureur de l’intérêt général — et que son créateur, aujourd’hui, tient en rênes courtes.

Le Public Interest Litigation — le « contentieux d’intérêt public », que l’on désigne par son sigle PIL — n’est pas une loi, ni un article de la Constitution. C’est une construction prétorienne : l’œuvre d’une poignée de juges qui, à la fin des années 1970, ont délibérément démonté l’un des verrous les plus universels du procès — la règle du locus standi, selon laquelle on ne peut saisir le juge que d’un grief qui nous touche personnellement. En desserrant ce verrou, ils ont transformé la Cour suprême en une institution sans équivalent : un tribunal que n’importe quel citoyen peut saisir au nom de ceux qui ne le peuvent pas.

Un prétoire fermé, puis grand ouvert

Pour mesurer la rupture, il faut se rappeler le contexte. L’Inde sort à peine de l’état d’urgence (1975-1977), pendant lequel la Cour suprême avait accepté de valider la suspension de l’habeas corpus. Désireuse de renouer avec les plus démunis, une partie de la magistrature cherche à rouvrir l’accès au juge — singulièrement pour ceux que la pauvreté, l’illettrisme ou la détention tiennent éloignés du prétoire.

L’outil vient d’une relecture audacieuse du locus standi. Dès 1976, le juge Krishna Iyer plaide pour une « interprétation généreuse » de la qualité pour agir. En 1979, dans l’affaire Hussainara Khatoon c. État du Bihar, l’avocate Pushpa Kapila Hingorani saisit la Cour du sort de dizaines de milliers de prévenus (undertrials) croupissant dans les prisons du Bihar dans l’attente d’un procès — certains depuis plus longtemps que la peine encourue. La Cour consacre le procès rapide comme composante du droit à la vie et à la liberté (article 21) et ordonne la libération de milliers d’entre eux. C’est, de l’avis général, le premier PIL.

La doctrine est systématisée deux ans plus tard. Dans l’arrêt S. P. Gupta c. Union de l’Inde (30 décembre 1981, le « Judges’ Transfer case »), le juge Bhagwati — que l’on tient pour le père du PIL — pose la règle nouvelle : « toute personne agissant de bonne foi » peut saisir la Cour lorsqu’un tort est causé à une personne ou à une classe de personnes incapables de le faire valoir elles-mêmes. Le locus standi classique est mort ; naît le représentant de l’intérêt d’autrui.

Le théoricien de ce mouvement, le professeur Upendra Baxi, refusait d’ailleurs l’étiquette importée de Public Interest Litigation. Il lui préférait celle de Social Action Litigation : là où le public interest américain renvoie à des groupes organisés défendant des causes, l’invention indienne procédait, écrivait-il, d’une volonté de prendre au sérieux la souffrance des opprimés. La nuance n’est pas que de mots : elle dit la vocation première de l’instrument — non la cause abstraite, mais le corps souffrant du détenu, du travailleur, de la personne frappée par la pollution.

Une lettre pour requête

Ce qui rend la PIL singulière n’est pas seulement l’élargissement de la qualité pour agir ; c’est le caractère informel de toute la procédure. Puisqu’il s’agit d’atteindre ceux qui ne savent ni rédiger une requête ni payer un avocat, la Cour décide qu’une simple lettre adressée à un juge peut valoir saisine. C’est la fameuse epistolary jurisdiction — la « juridiction épistolaire » : une carte postale d’un détenu, la coupure de presse jointe par un citoyen, suffisent à saisir la Cour, sur le fondement de l’article 32 de la Constitution — celui-là même qu’Ambedkar nommait « le cœur et l’âme » du texte — pour la Cour suprême, et de l’article 226 pour les High Courts.

L’office du juge s’en trouve transformé. Le procès cesse d’être purement accusatoire — deux parties s’affrontant devant un arbitre passif — pour glisser vers un modèle inquisitoire : la Cour nomme des commissaires chargés d’enquêter sur le terrain, de visiter les prisons, les chantiers, les carrières, et de lui en faire rapport. Ainsi dans l’affaire Bandhua Mukti Morcha c. Union de l’Inde (1984), sur le travail asservissant, où la Cour s’affranchit ouvertement des règles probatoires ordinaires. Le remède, enfin, devient créateur : la Cour ne se borne pas à annuler, elle ordonne, surveille l’exécution dans la durée (continuing mandamus), et va jusqu’à légiférer en l’absence de loi — comme dans l’arrêt Vishaka c. État du Rajasthan (1997), où, saisie après le viol collectif d’une travailleuse sociale, elle édicte de toutes pièces les lignes directrices contre le harcèlement au travail, qui tiendront lieu de droit jusqu’à la loi de 2013.

La « Cour du peuple »

Des années 1980 au tournant du siècle, le PIL devient le vecteur d’une jurisprudence sociale d’une ampleur inédite, qui vaut à la Cour le surnom de « People’s Court ». Le droit à la vie de l’article 21, lu à la lumière de la dignité, se déploie en une gerbe de droits dérivés. Dans Olga Tellis c. Bombay Municipal Corporation (1985), la Cour rattache à ce droit les moyens de subsistance des habitants des trottoirs de Bombay, menacés d’expulsion. Surtout, à travers la longue série des affaires M. C. Mehta c. Union de l’Inde (à partir de 1986), elle se fait gardienne de l’environnement : c’est à l’occasion de la fuite de gaz d’oléum d’une usine de Delhi, dans le sillage de la catastrophe de Bhopal, qu’elle forge le principe de responsabilité absolue des activités dangereuses, allant au-delà du common law anglais classique.

Le bilan de cette période est, à bien des égards, admirable. Une cour s’est faite l’asile du plus faible ; elle a comblé les carences d’un législateur défaillant et d’une administration inerte ; elle a donné corps à des droits qui, sans elle, seraient restés lettre morte. C’est cette image — celle d’un juge chevalier des sans-voix — qui a fait le prestige international de la Cour suprême indienne, et qui a essaimé : le PIL a inspiré plusieurs juridictions d’Asie du Sud et d’Afrique.

Du noble au dévoyé

Mais l’instrument qui ouvre tout grand le prétoire ouvre aussi la porte aux abus. Très vite, la doctrine et la Cour elle-même dénoncent une trilogie devenue proverbiale : à côté du véritable Public Interest Litigation prospèrent la publicity interest litigation (le recours déposé pour la notoriété médiatique), la private interest litigation (le règlement de comptes privé déguisé en cause publique) et la paisa interest litigation (le recours alimentaire, du nom de la monnaie). Le justiciable d’intérêt général se découvre parfois un concurrent évincé, un militant en quête de tribune, ou un maître-chanteur.

À cette dérive d’usage s’ajoute une critique plus profonde, de principe. En desserrant la procédure pour atteindre le faible, le PIL a aussi privé le juge de ses garde-fous : sans règles de preuve, sans contradictoire rigoureux, sans qualité pour agir à vérifier, le pouvoir du juge devient quasi discrétionnaire. L’historien du droit Anuj Bhuwania, dans Courting the People (2017), montre le revers de la médaille : cette justice sans procédure a pu se retourner contre les pauvres mêmes qu’elle prétendait servir — à Delhi, des PIL « environnementaux » ont fondé la démolition de bidonvilles entiers au nom de l’embellissement urbain. Le PIL, observe-t-il, illustre une tendance mondiale à la juristocratie : le glissement du pouvoir vers les juges, au détriment des organes élus. C’est la question, classique pour un publiciste, de la séparation des pouvoirs : jusqu’où une juridiction peut-elle administrer à la place de l’administration, légiférer à la place du législateur ?

La Cour a tenté de s’auto-discipliner. Dans State of Uttaranchal c. Balwant Singh Chaufal (2010), elle a codifié une série de lignes directrices destinées à écarter les recours abusifs : vérifier les antécédents et les motifs du requérant, n’admettre que les causes sérieuses, décourager les recours « pour considérations extérieures ». L’effort, de l’aveu général, n’a pas suffi.

2026 : faut-il reconsidérer la PIL ?

C’est tout le sens du tour de « vis » de 2026. La Cour multiplie les rappels à l’ordre : elle a renvoyé un avocat qui avait déposé vingt-cinq PIL vers les « autorités compétentes » ; elle a exigé, d’un requérant, la production de ses avis d’imposition pour éprouver la réalité de son désintéressement ; elle a écarté comme publicity interest litigation une plainte contestant l’usage de l’appellation « Team India » par la fédération de cricket. Le débat a gagné la presse : The Hindu s’est demandé, le 1ᵉʳ mai 2026, s’il ne fallait pas « reconsidérer » la juridiction de PIL ; d’autres vont jusqu’à poser la question de son extinction. À l’occasion des soixante-quinze ans de la Cour, Supreme Court Observer a dressé de l’instrument un bilan en demi-teinte, au titre éloquent : « la Cour du peuple ».

Le paradoxe est saisissant. L’instrument né pour élargir l’accès au juge est devenu, par son succès même, un objet de filtrage. La Cour qui demandait jadis une simple lettre demande aujourd’hui une feuille d’impôt. Entre les deux, la même question : qui peut légitimement parler au nom de l’intérêt général devant le juge ?

Le miroir français : l’intérêt à agir et le refus de l’action populaire

C’est ici que le PIL parle au publiciste français — par contraste. Car la question qu’elle a tranchée dans un sens, notre droit l’a, depuis toujours, tranchée dans l’autre. Le PIL repose sur la quasi-disparition du locus standi ; le droit administratif français repose, lui, sur l’exigence maintenue d’un intérêt à agir. « Pas d’intérêt, pas d’action » : nul ne peut, en principe, saisir le juge d’un grief qui ne le touche pas, fût-ce pour défendre la légalité en général. C’est le refus constant de l’action populaire — cette action par laquelle n’importe quel citoyen agirait comme procureur de la loi. Le PIL est, à la lettre, cette actio popularis que notre tradition a toujours écartée.

Le contraste mérite toutefois d’être nuancé, car notre intérêt à agir n’a rien d’un guichet fermé. Le recours pour excès de pouvoir est un contentieux objectif : on y juge la légalité d’un acte plus que les droits d’une partie, et la jurisprudence y admet l’intérêt à agir avec une réelle bienveillance — celui du contribuable communal contre les décisions qui engagent les finances de sa commune (Casanova, 1901), ou celui des associations défendant l’intérêt collectif qu’elles se sont donné pour objet. Simplement, cet intérêt demeure un filtre : aussi libéral soit-il, il suppose toujours un lien entre le requérant et la cause. Là où l’Inde a fait du citoyen un procureur de l’intérêt général, la France a préféré confier ce rôle à la structure du recours — la nature objective du contentieux, l’office du rapporteur public — plutôt qu’à l’ouverture du prétoire à tous. Deux voies vers un même but : faire du juge le gardien de la légalité, sans le même prix.

Reste à savoir lequel des deux modèles a vu juste. L’effacement indien du locus standi est-il un approfondissement de l’État de droit, qui a donné au plus faible une voix devant le juge, ou la matrice d’un gouvernement des juges affranchi de toute procédure ? Le reflux de 2026 est-il un assainissement salutaire, ou le reniement d’une promesse ? Et nous, héritiers d’un droit qui n’a jamais voulu de l’action populaire : devons-nous regarder le PIL comme un modèle dont nous pourrions nous inspirer, comme un contre-modèle qui conforte notre prudence, ou comme l’objet d’étude à l’aune duquel mesurer la singularité de notre propre équilibre ? Le PIL a fait du justiciable indien le porte-parole de tous : la question, en 2026, est de savoir si le porte-parole n’a pas, parfois, pris la place du juge.