Les grands arrêts de la jurisprudence indienne : Minerva Mills (1980) et la consécration de la « structure fondamentale »

Une filature, une « mini-Constitution »

À l’origine de l’arrêt, il n’y a ni moine ni grande cause, mais une filature de coton en difficulté. Minerva Mills, société textile du Karnataka, voit l’État prendre en main sa gestion en 1971, puis la nationaliser en 1974 sur le fondement d’une loi relative aux entreprises textiles « malades ». La société conteste cette décision. Comme pour Kesavananda, c’est le génie de l’avocat Nani Palkhivala — de retour au prétoire — d’avoir transformé ce banal contentieux d’entreprise en procès de la Constitution elle-même, en l’élargissant à la contestation frontale du 42ᵉ amendement.

Car entre-temps, le climat avait changé. Après l’arrêt Kesavananda de 1973, le gouvernement d’Indira Gandhi avait riposté par une mesure de rétorsion (la mise à l’écart des trois juges les plus anciens de la majorité) puis par une tentative de revirement avortée en 1975. C’est l’état d’urgence, décrété en juin 1975, qui lui offrit enfin les moyens de frapper au cœur. Le 42ᵉ amendement, adopté fin 1976 sur les recommandations du comité Swaran Singh, fut d’une ampleur telle qu’on l’a surnommé la « mini-Constitution » : il modifia le Préambule, créa des « devoirs fondamentaux », allongea la durée des mandats. Mais deux de ses dispositions visaient directement Kesavananda.

La section 55 réécrivait l’article 368, qui régit la révision, pour y inscrire deux dispositions. La disposition (5) proclamait qu’« il n’existe aucune limitation » au pouvoir constituant du Parlement — réponse directe à la doctrine de la structure fondamentale. La disposition (4) ajoutait qu’aucun amendement « ne pourra être contesté devant aucun tribunal, pour quelque motif que ce soit » : verrouillage de l’action du juge. La section 4, de son côté, élargissait l’article 31C pour soustraire aux articles 14 (égalité) et 19 (libertés) toute loi prise pour donner effet à l’un quelconque des principes directeurs de la politique de l’État (les Directive Principles de la Partie IV), et non plus seulement à deux d’entre eux. En clair : le Parlement se déclarait titulaire d’un pouvoir illimité de modification, irresponsable devant le juge, et autorisé à faire primer ses objectifs sociaux sur les libertés. C’est cet édifice que la formation de cinq juges, présidée par le Chief Justice Y. V. Chandrachud, démantela.

Premier verrou : un pouvoir d’amender qui reste limité

La Cour s’attaque d’abord à la section 55, et son raisonnement est d’une simplicité redoutable. Le pouvoir de réviser que l’article 368 confère au Parlement est, depuis Kesavananda, un pouvoir limité : il ne peut aller jusqu’à attenter à la structure fondamentale. Or une autorité titulaire d’un pouvoir limité ne saurait, en usant de ce pouvoir même, le transformer en pouvoir illimité. « The donee of a limited power cannot by the exercise of that power convert the limited power into an unlimited one » : le donataire d’un pouvoir limité ne peut, en l’exerçant, le muer en un pouvoir absolu. La disposition (5) demandait précisément cela — se hisser, par amendement, au-dessus de toute limite. La formule de Chandrachud est restée célèbre : « the power to destroy is not a power to amend », le pouvoir de détruire n’est pas un pouvoir d’amender. La limitation du pouvoir constituant dérivé est elle-même, dit la Cour, une caractéristique fondamentale de la Constitution indienne.

Reste la disposition (4), qui fermait la porte du prétoire. Ici, l’arrêt hausse le ton et touche à l’office du juge. Si nul tribunal ne peut plus contrôler un amendement, alors les droits fondamentaux deviennent « as writ in water » : car des droits dénués de recours ne sont plus des droits. « A controlled Constitution will then become uncontrolled ». Le contrôle juridictionnel des révisions — corollaire de la limite posée en 1973 — est donc lui aussi un trait fondamental. Concernant ce premier verrou, fait remarquable, la Cour est unanime : les cinq juges, dont celui ayant émis une opinion divergente partielle, déclarent inconstitutionnelles les dispositions (4) et (5) de l’article 368.

Second verrou : l’équilibre entre les droits et les principes directeurs

Le second temps de l’arrêt est le plus original, et c’est lui qui fait de Minerva Mills davantage qu’une confirmation de Kesavananda. Il porte sur la section 4 et sur l’article 31C élargi — la prétention à faire primer les principes directeurs sur les libertés.

La Constitution indienne, rappelle Chandrachud, repose sur deux piliers que tout sépare en apparence : la Partie III, qui énonce des droits fondamentaux justiciables (on peut les invoquer devant le juge), et la Partie IV, qui fixe des Directive Principles — objectifs de justice sociale et économique relevant de l’État, mais non justiciables, programmatiques. Le 42ᵉ amendement voulait que les seconds l’emportent sur les premiers. La Cour refuse, et forge l’image qui fera fortune : reprenant une observation de l’historien Granville Austin, elle décrit les Parties III et IV comme « two wheels of a chariot », les deux roues d’un même char — brisez l’une, l’autre perd toute efficacité. « The Indian Constitution is founded on the bed-rock of the balance between Parts III and IV » : la Constitution est bâtie sur le socle de l’équilibre entre les deux. Donner à l’une une primauté absolue, c’est rompre l’harmonie de l’ensemble. Et cette harmonie, cet équilibre, sont eux-mêmes une caractéristique de la structure fondamentale.

L’arrêt culmine dans une formule devenue célèbre, où le lyrisme se mêle au droit : « Trois articles de notre Constitution, et trois seulement, se dressent entre le ciel de liberté où Tagore voulait voir s’éveiller son pays et l’abîme du pouvoir sans frein : les articles 14, 19 et 21. » C’est le « golden triangle » — le triangle d’or de l’égalité, des libertés et de la vie —,les lecteurs du blog reconnaîtront qu’il prolonge directement l’arrêt Maneka Gandhi de 1978. En étendant le champ de l’article 31C, le 42ᵉ amendement « retirait deux côtés de ce triangle d’or » (les articles 14 et 19) : il fallait donc l’invalider. Sur ce second verrou, la Cour statue à la majorité de quatre voix.

La nuance qu’on oublie : la divergence partielle de Bhagwati

Car le cinquième juge, P. N. Bhagwati, ne suit pas la majorité jusqu’au bout — et cette divergence mérite mieux que l’oubli où la rangent les habituels résumés. Sur la section 55, on l’a dit, il est d’accord : il déclare lui aussi inconstitutionnelles les dispositions de l’article 368, jugeant même que le contrôle juridictionnel est « part of the basic structure », le principe sans doute le plus fondamental de tous. Mais il n’en est pas de même concernant la section 4.

Bhagwati estime d’abord que la question de la validité de l’article 31C élargi ne se posait pas vraiment dans l’affaire — qu’elle était « académique ». Et il considère au fond que cet article, correctement interprété, n’attente pas à la structure fondamentale : il consent à le maintenir, à la condition d’en restreindre la portée. Une loi ne bénéficiera de l’immunité de l’article 31C, dit-il, que s’il existe un lien « réel et substantiel » entre elle et un principe directeur précis — et c’est au juge qu’il revient de vérifier ce lien. Contre l’argument de Palkhivala selon lequel « presque n’importe quelle loi » pourrait alors se réclamer d’un objectif social, Bhagwati répond que c’est là un « argument of despair », un argument du désespoir. Il déclare donc l’article 31C amendé « constitutionnel et valide ».

Cette divergence partielle n’est pas un mouvement d’humeur. Elle critique, de l’intérieur, ce que le second verrou a de plus discutable : si l’« équilibre » entre les Parties III et IV est intangible, encore faut-il que quelqu’un en trace la ligne — et ce quelqu’un, faute de texte, c’est le juge. Là où la majorité voit une prééminence à interdire, Bhagwati y voit une simple question d’interprétation, à régler au cas par cas sans amputer le pouvoir parlementaire. La même tension reviendra à chaque fois que la Cour invoquera la structure fondamentale.

La consécration, et la « ligne Kesavananda »

L’essentiel est ailleurs : avec Minerva Mills, la doctrine de la structure fondamentale cesse d’être une promesse pour devenir le socle du droit constitutionnel indien. Trois fois éprouvée — par les mesures de rétorsion de 1973, par le revirement avorté de 1975, puis par l’assaut frontal du 42ᵉ amendement —, elle sort de l’épreuve consacrée. La Cour vient de prouver, sur pièces, qu’aucun amendement, fût-il voté à la majorité des deux tiers et drapé dans l’urgence, ne peut ni s’affranchir de toute limite, ni se soustraire au juge, ni sacrifier les libertés aux objectifs sociaux.

Quelques mois plus tard, en novembre 1980, la même formation précisa dans l’arrêt Waman Rao la portée temporelle du dispositif : seuls les amendements postérieurs au 24 avril 1973 — date de Kesavananda — seraient soumis au contrôle de la structure fondamentale, les amendements antérieurs étant tenus pour acquis afin de ne pas remettre en question les réformes agraires. Cette « Kesavananda Bharati line » sert depuis de repère à toute la jurisprudence. La ligne court, intacte, jusqu’à l’arrêt I. R. Coelho de 2007, par lequel neuf juges admirent que même les lois réputées définitivement protégées par la fameuse « neuvième annexe » de la Constitution redevenaient soumises au contrôle juridictionnel si elles heurtaient cette structure. Minerva Mills aura été le pivot de ce long verrouillage.

Le miroir français des nationalisations

L’arrêt parle au juriste français, et par une coïncidence presque trop belle. Minerva Mills naît d’une nationalisation et tranche un conflit entre des libertés justiciables (propriété, égalité, liberté d’entreprendre) et des objectifs sociaux d’État. Or c’est exactement la matière de l’un des plus grands arrêts du Conseil constitutionnel : la décision Nationalisations du 16 janvier 1982.

La France, en effet, connaît la même dualité que l’Inde. Son « bloc de constitutionnalité » réunit les droits-libertés de la Déclaration de 1789 et les droits économiques et sociaux du Préambule de 1946 — répondant, à peu près, aux Parties III et IV indiennes. Et le Conseil constitutionnel concilie ces exigences sans établir entre elles de hiérarchie : en 1982, il valide le principe même des nationalisations (que le Préambule de 1946 autorise) tout en censurant le dispositif d’indemnisation, jugé insuffisant au regard du droit de propriété de 1789. Technique voisine de celle des « objectifs de valeur constitutionnelle » : ces orientations peuvent limiter un droit sans être elles-mêmes des droits invocables. Bref, le juge français connaît, lui aussi, l’art de faire la part des libertés et du programme social.

Mais — et c’est tout l’écart — cette balance française ne s’exerce que sur la loi ordinaire, jamais sur une révision de la Constitution. Par sa décision n° 2003-469 DC du 26 mars 2003, le Conseil s’est déclaré incompétent pour contrôler une révision constitutionnelle : le pouvoir constituant demeure souverain. La France concilie donc droits et objectifs sociaux contre le législateur, mais s’efface devant le constituant. L’Inde fait l’inverse : avec Minerva Mills, l’équilibre des Parties III et IV est érigé en limite intangible opposable au pouvoir de réviser lui-même — le vote des deux tiers ne peut pas davantage abolir les libertés au nom du progrès social qu’il ne peut s’affranchir du juge. La même balance, en somme, mais placée à deux étages différents de l’édifice : en deçà du constituant en France, au-delà de lui en Inde.

Le bilan

Faut-il s’en réjouir ou s’en inquiéter ? Comme pour Kesavananda, le débat n’est pas tranché, et il vaut d’être restitué dans ses deux versants.

Pour ses défenseurs, Minerva Mills est l’arrêt qui a refermé la parenthèse autoritaire. Sans le double verrou de 1980, le 42ᵉ amendement laissait au Parlement un pouvoir de révision sans limite et sans juge, et la prééminence absolue des objectifs d’État sur les libertés : c’est la structure fondamentale qui a permis, l’urgence à peine passée, de déconstruire pièce à pièce l’édifice. La doctrine aurait ainsi fait la preuve de sa valeur non en théorie, mais à l’épreuve d’une dérive réelle — et l’on comprend qu’une grande démocratie ait voulu mettre son identité hors de portée des majorités conjoncturelles.

Pour ses critiques, le second verrou pose la question que la dissidence de Bhagwati avait déjà soulevée : qui fixe l’« équilibre » ? L’harmonie entre les Parties III et IV n’est écrite nulle part : c’est la Cour qui en dessine les contours, et qui décide, au fond, jusqu’où le législateur peut pencher du côté de la justice sociale avant de « rompre » un équilibre dont elle est seule juge. On retrouve la difficulté contre-majoritaire de toute la lignée : des juges non élus s’arrogent le dernier mot sur ce que le peuple lui-même, par ses représentants, ne saurait modifier. Quis custodiet ipsos custodes — qui gardera les gardiens ?