Le Code civil uniforme (Uniform Civil Code) : l’article 44, de la promesse constituante à l’offensive des États

Une promesse délibérément différée (1948)

Le débat est aussi ancien que la République. Le 23 novembre 1948, l’Assemblée constituante examine le futur article 44 et s’enflamme. Les membres musulmans — Mohamed Ismail au premier rang — défendent l’idée que le droit des personnes n’est pas une matière technique mais une part de la foi : « pour nous, Musulmans, la loi personnelle fait partie intégrante de notre religion ; y toucher, c’est toucher à notre foi ». En face, B. R. Ambedkar, président du comité de rédaction, oppose un argument d’égalité : un code civil uniforme est « nécessaire pour garantir aux femmes de toutes les communautés l’égalité des droits dans le mariage, le divorce et la succession ».

Le compromis trouvé est aussi astucieux qu’épineux. Plutôt que d’inscrire le code uniforme parmi les droits fondamentaux justiciables de la Partie III, les constituants le rangent parmi les Directive Principles of State Policy (principes directeurs) de la Partie IV. Or l’article 37 prive expressément ces principes de force contraignante devant le juge : ils orientent la politique de l’État, mais nul citoyen ne peut en exciper devant un tribunal. L’article 44 énonce ainsi que « l’État s’efforcera de garantir aux citoyens un code civil uniforme sur l’ensemble du territoire de l’Inde » — un objectif proclamé et désarmé d’un même mouvement. Les constituants ont moins tranché le conflit qu’ils ne l’ont reporté, confiant aux générations suivantes le soin de le résoudre.

Ce report cache une asymétrie qu’il faut nommer, car elle commande tout le débat ultérieur. Dès 1955-1956, le gouvernement Nehru fait adopter le « Hindu Code » — Hindu Marriage Act, Hindu Succession Act et lois connexes — qui codifie et réforme en profondeur le droit hindou, en l’étendant aux sikhs, aux jaïns et aux bouddhistes. Le droit personnel musulman, lui, demeure largement régi par la loi de 1937 et les autorités communautaires. Autrement dit, la majorité a accepté pour elle-même la réforme qui n’a pas été imposée aux minorités. Le « code uniforme » dont on débat depuis lors vise donc, dans les faits, principalement les communautés minoritaires — ce qui explique sa charge politique.

La Cour qui exhorte sans pouvoir contraindre (1985-2019)

Faute d’un Parlement décidé à légiférer, c’est la Cour suprême qui, par intermittence, a porté la torche de l’article 44 — sans jamais pouvoir l’allumer. L’arrêt fondateur est Mohd. Ahmed Khan v. Shah Bano Begum (1985). Une musulmane divorcée réclame une pension alimentaire au titre de l’article 125 du Code de procédure pénale, disposition séculière applicable à tous sans distinction de religion. La Cour, unanime, lui donne raison ; et le président de la Cour suprême (Chief Justice) Y. V. Chandrachud déplore que l’article 44 soit resté « lettre morte » (dead letter), ajoutant qu’un code commun « servirait la cause de l’intégration nationale en supprimant les allégeances disparates à des lois aux idéologies contradictoires ». La phrase dit l’essentiel de l’argument intégrationniste : derrière le droit de la famille, c’est l’unité civique qui est en jeu.

La suite est restée dans les annales comme un cas d’école du « veto communautaire ». Devant la mobilisation d’une partie de la communauté musulmane, le gouvernement de Rajiv Gandhi fait voter le Muslim Women (Protection of Rights on Divorce) Act de 1986, qui soustrait précisément les femmes musulmanes au bénéfice de la loi générale pour les renvoyer à leur droit personnel. Le législateur défait l’arrêt de la Cour : la loi commune recule devant la loi du groupe. C’est exactement ce que le principe du code uniforme prétendait conjurer.

La Cour reviendra à la charge, sans plus de succès. Dans Sarla Mudgal v. Union of India (1995) — où des maris hindous se convertissaient à l’islam pour contracter une seconde union sans dissoudre la première —, le juge Kuldip Singh condamne l’inertie de l’État et observe qu’avec plus de 80 % de la population déjà placée sous un droit codifié, rien ne justifie de maintenir le code uniforme en suspens. Dans John Vallamattom v. Union of India (2003), la Cour invalide une disposition discriminatoire du droit successoral applicable aux chrétiens et réitère, par la voix du Chief Justice V. N. Khare, le regret que l’article 44 n’ait jamais été mis en œuvre. Enfin, dans Jose Paulo Coutinho v. Maria Luiza Valentina Pereira (2019), le juge Deepak Gupta érige Goa en « shining example » d’un État doté d’un code civil applicable à tous indépendamment de la religion, et invite à l’étendre au pays entier.

Cet éloge mérite d’être nuancé, car le « modèle goanais » relève en partie du mythe. Ce que l’on appelle le code civil de Goa n’est pas une loi indienne mais le Code civil portugais de 1867, maintenu après l’intégration du territoire en 1961 ; et il conserve des particularités — régime de communauté de biens, dispositions héritées propres à certaines communautés — qui le rendent moins « uniforme » que la formule ne le suggère.

Une troisième voie : réformer sans uniformiser (2017-2018)

Le débat indien s’enferme trop souvent dans une alternative binaire : ou bien uniformiser, ou bien accepter le pluralisme. Or l’expérience récente a fait surgir une troisième voie, plus discrète et peut-être plus féconde : réformer les discriminations à l’intérieur de chaque droit personnel, sans imposer un code unique. L’arrêt Shayara Bano v. Union of India (2017) en est l’illustration. Saisie de la pratique du talāq-i-bidʿat — la répudiation musulmane instantanée et irrévocable —, une formation de cinq juges la déclare inconstitutionnelle à une majorité de trois contre deux. La réforme passe ici par les droits fondamentaux et par la réforme interne du droit musulman, non par un code uniforme ; le législateur la prolonge avec le Muslim Women (Protection of Rights on Marriage) Act de 2019. On peut donc faire progresser l’égalité sans abolir le pluralisme.

C’est aussi la position, souvent passée sous silence, de l’institution chargée de réfléchir à la réforme du droit. Dans son document de consultation du 31 août 2018, la 21ᵉ Law Commission conclut qu’un code civil uniforme n’est « ni nécessaire ni souhaitable à ce stade », et recommande de cibler l’élimination des discriminations au sein de chaque droit personnel plutôt que l’uniformisation. La 22ᵉ Commission a rouvert la consultation en juin 2023, sans avoir, à ce jour, abandonné cette orientation. L’idée que l’uniformité serait la seule voie vers l’égalité n’a donc rien d’une évidence, y compris pour les juristes de l’Etat indien.

Le tournant fédéral (2024-2026)

Pendant soixante-quinze ans, l’article 44 est resté un horizon. Depuis deux ans, il est devenu du droit positif — mais par une voie inattendue. Ce n’est pas le Parlement fédéral qui a légiféré, ce sont les États. L’Uttarakhand a ouvert la marche : son Uniform Civil Code Act de 2024 est entré en vigueur le 27 janvier 2025, faisant de lui le premier État de l’Inde indépendante à appliquer un tel code. Le Gujarat a suivi en mars 2026, l’Assam le 27 mai 2026. Trois États, trois lois, une même bannière.

Ce dénouement fédéral révèle un paradoxe. Un code « uniforme » adopté État par État est, à la lettre, une contradiction dans les termes : il fragmente là où il prétend unifier. Le constat se double de deux observations juridiques. D’abord, le droit des personnes relève en Inde de la liste concurrente (la matière est partagée entre l’Union et les États) ; c’est ce qui autorise les États à légiférer, mais leur impose, à peine d’absence de promulgation, lorsqu’ils dérogent au droit fédéral, de recueillir le contreseing du président de l’Union. C’est précisément l’étape qui manque encore à l’Assam : son code a été voté, il n’est pas en vigueur. Ensuite, ces lois étatiques excluent de leur champ les Scheduled Tribes — les populations tribales protégées par la Constitution. Une « uniformité » qui se construit par morceaux et ménage des exceptions n’a plus tout à fait le sens que lui prêtaient les constituants.

Restent les questions politiques. Pour ses partisans, la vague étatique réalise enfin la promesse égalitaire de 1948 : un droit commun de citoyenneté, soustrait aux hiérarchies religieuses. Pour ses critiques, elle sert d’abord un projet majoritaire, qui vise les minorités sous couvert d’uniformité et avance, faute de majorité fédérale suffisante, par le canal des États gouvernés par le même parti. Les deux lectures ne s’excluent pas : l’arbitrage entre elles n’appartient ni au commentateur ni, du reste, au juge — qui s’en tient, prudemment, à la non-justiciabilité de l’article 44 ; il appartient au Parlement et aux États indiens, sous le regard des électeurs.

Le miroir français : l’unité du droit et ses exceptions

C’est ici que le juriste français a quelque chose à apprendre, à condition de renoncer d’abord à un réflexe. On tient spontanément, en France, le code unique pour une évidence de la modernité : depuis le Code civil de 1804, la République applique à tous ses citoyens le même droit des personnes, sans considération de religion ; et la loi de 1905 a parachevé l’édifice en séparant strictement l’État et les cultes. L’Inde, vue de Paris, paraîtrait alors en retard sur un chemin que la France aurait parcouru la première.

Ce serait oublier deux choses. La première est que le sécularisme à l’indienne n’est pas la laïcité française : là où la laïcité sépare, le sécularisme accommode — il n’écarte pas le religieux, il le reconnaît à égale distance, ce que le philosophe Rajeev Bhargava nomme une « distance de principe ». Le mot « secular », que la source pro-UCC emploie si librement, ne recouvre donc pas la laïcité française. La seconde est que la France elle-même n’a jamais été aussi uniforme qu’elle le croit. L’Alsace-Moselle conserve, pour des raisons historiques, un droit local concordataire. Mayotte a longtemps connu un statut civil personnel de droit local, d’inspiration coutumière et musulmane, que la République n’a unifié que par étapes, au nom de l’égalité, jusqu’à la départementalisation de 2011. La Nouvelle-Calédonie reconnaît toujours un statut civil coutumier kanak, protégé par l’article 75 de la Constitution. Sans même parler de la Corse et des projets gouvernementaux… La République une et indivisible a donc, elle aussi, négocié des statuts personnels pluriels.

Le miroir est éloquent. La France, parangon du code unique, a toléré des exceptions communautaires et territoriales ; l’Inde, parangon du pluralisme, rêve d’un code unique. Et lorsque la France a voulu nommer ce qu’elle redoute — la constitution, en son sein, d’ordres séparés soustraits à la loi commune —, elle a forgé un mot, le « séparatisme », et une loi pour le combattre (24 août 2021). C’est exactement la hantise qui anime, à l’autre bout, les partisans indiens du code uniforme. Deux républiques que tout oppose butent, en sens inverse, sur une seule et même question : l’unité du droit des personnes est-elle la condition ou la menace de l’unité nationale ?

Le bilan

Le ressort profond de l’article 44 n’est pas technique mais politique : faire des Indiens les citoyens d’un même droit, et non les sujets juxtaposés de lois communautaires rivales. Cet objectif est légitime, et la Constitution le porte. La crainte qui l’inspire n’est pas imaginaire : l’épisode de 1986, où la loi commune a cédé devant la pression d’un groupe minoritaire, montre ce que peut produire l’entretien d’ordres juridiques parallèles — une citoyenneté à plusieurs vitesses, où certaines communautés tiennent la loi civile en échec. Ce que l’argument intégrationniste vise, ce n’est pas la diversité des croyances, que les articles 25 à 28 garantissent ; c’est l’érection du droit personnel en bastion soustrait à l’égalité, et le retour larvé d’une logique de millet, la communauté comme circonscription juridique autonome.

Mais la rigueur impose d’ajouter que l’« uniformité » revendiquée est asymétrique : le droit hindou étant déjà codifié, le code commun pèse surtout sur les minorités, au risque de devenir le véhicule du « fait majoritaire » qu’il prétend dépasser. Ensuite — et c’est le paradoxe décisif — une uniformité imposée peut engendrer la sécession qu’elle veut prévenir : un groupe qui lit le code commun comme une assimilation forcée s’y dérobera davantage, et le repli s’aggrave au lieu de se résorber. Enfin, le tournant des États ajoute l’ironie d’un code « uniforme » morcelé en autant de législations locales, trouées d’exceptions.